PPP项目融资的特点、问题、原因

  PPP项目融资是基础设施和公共服务领域的一种项目融资模式。在PPP模式下，按照最优、合理负担原则，项目融资风险由社会资本承担，政府及其所属部门不得为PPP项目融资提供担保函、承诺函、安慰函等任何形式的担保。

    1、PPP项目融资的特点

    （1）项目导向，融资金额大、周期长、风险高。

    融资以PPP项目为载体，融资金额相对较大，一般为项目总投资的70%-80%，融资期限长，一般不短于10年，本息偿还主要来源于PPP项目本身。合作期间影响项目实施的不确定因素较多，融资风险高，融资机构需要对PPP项目的技术性能、经济效益、项目股东和管理、运营实力进行全面评估，对资金使用情况进行全程监控。

    （2）有限追索融资，以项目公司为融资主体，需要多方配合完成融资活动。

    PPP项目融资为有限追索融资。在PPP模式下，项目公司为独立法人，具体承办融资事项，社会资本负责配合，政府方可为融资提供积极协助，但不对项目公司的融资行为承担责任和义务。一旦出现无法偿还融资本息，融资机构只能就PPP项目的现金流和项目公司的全部资产进行追索，不能要求项目公司股东承担该项目的全部融资责任或超出股东投资额、项目公司可处置资产额的融资责任。专业律师、金融与财务等咨询机构或顾问提供融资专业咨询意见并协助融资活动开展。

    （3）PPP项目融资风险比企业融资风险大，融资成本较高。

    目前入管理库占比超过90%的PPP项目都是政府付费和可行性缺口补助项目，由于政府未来支付能力的不确定性和绩效考核基础上政府付费实际支付数存在不确定性，项目公司最终收益能否偿还融资本息存在不确定性。根据风险决定收益原则，PPP项目一般需要社会资本作为融资担保或实质性增信主体，融资利率一般也会高于同等条件企业融资。

    2、PPP项目融资的问题

    （1）满足PPP项目融资工具有限，风险与收益不匹配，融资落地难，导致部分项目无法开工或开工后停工，最终出现项目退库、合同解约的情况较多。

    目前，全国落地PPP项目累计投资额为9.1万亿，按照现行固定资产投资最低项目资本金比例20%计算，扣除合作双方项目资本金投入1.82万亿后，需要债务融资金额约7.28万亿，项目投融资资金能否根据PPP合同和建设进度及时、足额到位直接影响项目进度，一旦资金不能到位，除已经签约未开工的3.8万亿项目长期搁置外，已开工5.3万亿项目仍存在开工后停工或解约的风险。在现行PPP监管政策趋严的环境下，因融资问题导致项目违约、退库情况较多。如某县村级活动场所及农村基层综合公共服务平台建设PPP项目，总建筑面积为13505.64平方米，投资估算为3.58亿元。该项目自2016年PPP合同签约后，因一直无法融资到位，依照PPP合同约定，社会资本股东已经违约。该县民政局提出退库申请，并于2018年4月项目退库。

    （2）融资利率持续攀升，对项目成本及政府付费支出影响较大。

    PPP项目融资需要遵循国家金融方面的法律规定，金融机构自身也要依据内部授信政策开展调查评估，以市场化机制自主决定是否融资和融资实际规模。从2017年11月国家出台92号文，对PPP项目集中规范清理，PPP模式发展的政策环境、信用环境持续完善，但PPP项目的融资成本受金融监管和银行贷款政策等因素影响，利率持续攀升，对项目成本及政府付费支出影响较大。

    通过对某地区2016年到2018年274个可查到采购信息的PPP项目中标核心参数进行统计分析，融资利率受金融环境和政策影响，呈现上升趋势。经统计，该地区PPP项目最低中标融资利率按照基准利率（中国人民银行2017年5月发布5年期以上贷款基准利率4.9%，下同）基础上浮20%，为5.88%，最高中标融资利率按照基准利率基础上加4%，为8.9%。2016年至2018年三年平均中标融资利率分别为5.51%、6%和6.11%。按行业划分，2018年度中标融资利率排序前三位的行业（领域）分别为教育、保障性安居工程、文化，分别为9.3%，7.4%、6.37%。

    融资利率的不断攀升，不仅推高了项目成本，加大了未来政府支出责任，同时也阻碍了社会资本参与PPP项目的步伐。

    （3）民营企业中标PPP项目融资难、融资成本高。

    根据明树数据提供资料显示，2018年民营企业作为PPP市场的重要参与方，在全口径统计下，PPP项目中成交项目规模和数量占比分别为29.93%和47.95%。项目数量接近一半，而项目规模不足30%，从中反映出，民营企业参与的多为投资规模较小的项目，除了民营企业自身经营范围、业绩、管理能力等限制外，民营社会资本参与的PPP项目在融资渠道、融资成本方面明显比央企、国企面临更高的融资风险。

    3、PPP项目融资问题产生的原因

    （1）PPP项目实际可运用的融资手段较为单一，许多融资工具设置的融资条件、融资成本较高。

    PPP项目融资工具包括银行（银团）贷款、政府专项债、PPP基金、融资租赁、信托资管保险的债权计划、发行项目收益债券、资产证券化等，但是，目前PPP项目主要依赖的融资工具是银行（银团）贷款。虽然金融机构类型新增了政策性银行和租赁公司，但是银行贷款以外的其他融资方式融资成本较高，融资难以落地。即使银行为主流PPP融资机构，受风险约束机制的束缚，银行普遍依靠社会资本提供强增信（足值且变现能力较强的抵押、信用等级较高的第三方担保）来进行风控管理，新组建的项目公司除部分有收益权的项目合同质押外，资产小、抗风险能力普遍较弱，纯粹项目融资在现行模式下难于通过风控评估，如没有社会资本提供有力的抵押担保，PPP项目融资难度极大。而政府专项债受额度控制，落实到具体地区、行业或项目能争取到的专项债有限；保险资金、社保基金、养老基金等长期资金的风险偏好更低，对项目所在地政府信誉、融资主体的实力和信用等级、投资安全及增信措施等有极高要求；基金、信托等资管产品则由于融资成本远高于PPP项目可承受成本，因而不能大规模推广。

    （2）PPP项目公益性强，收益水平低，融资风险大，缺乏满足融资需求的金融创新产品。

    PPP项目公益性强，收益水平低，项目无法在短期内盈利，如缺少政府方运营补贴支出和社会资本提供的抵押担保，金融机构参与的积极性较低。尽管国家出台了一些积极的融资政策措施，但是政策并不能创造信用，在没有额外增信的基础上，金融机构难以提供满足PPP项目融资需求的金融创新产品。

    （3）PPP项目合作期限与项目实际融资期限不匹配，难以满足PPP项目全生命周期资金需求。

    部分PPP项目在财承论证阶段，地方政府因财力问题，需要拉长合作期限才能匹配财政承受能力，但项目实际实施过程中，由于期限越长不确定性越大，风险越高，金融机构的各类融资产品的期限有较为固定的期限偏好。目前，信托资金、政府PPP基金、私募基金等PPP项目股权融资工具，其资金来源、融资条件、收益回报等，很难匹配PPP项目固有的长期性和低盈利性。融资产品期限与动辄20年、30年的PPP项目也形成期限错配，大部分PPP项目无法按照较长的合作期限一次融资满足项目全生命周期资金需求。在期限上较为匹配的是银行，但由于银行不能接受严监管政策下的长周期、低利率的PPP项目的高风险。

    （4）资金退出渠道过于单一，影响了参与PPP项目投融资的积极性。

    目前，融资机构参与PPP项目投融资，退出的渠道相对比较单一，主要是通过到期退出，由社会资本或政府方以事前双方约定价格赎回等方式实现。由于PPP项目具有投资规模大、回收期长、政府信用转变为社会资本或项目公司信用，不能由财政资金进行兜底等特点，如果只能等到项目到期退出，对于投资者尤其是财务投资者来说，风险很大，势必影响其参与PPP项目投融资的积极性。

    （5）政策趋严，PPP项目各方投融资面临合规性审查，投、融资金是否能够依约到位面临考验。

    随着严监管政策文件出台，PPP项目投资、融资方面对政府方、社会资本、金融机构都提出了较为严格的要求，如92号文要求资本金按照“穿透原则”进行审查，严禁以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和公益性资产、储备土地等方式违规出资。192号文提出“不得引入‘名股实债’类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险”、“不得为其他股权方出资提供担保、承诺收益等”。鼓励将PPP的债务融资做成真正的项目融资，确需股东担保的，应由各方股东按照比例出资共同担保，要求央企不能超出自身出资比例进行担保。106号文禁止资金池、期限错配、禁止多层嵌套、打破刚性兑付等措施出台，PPP项目资本金融资业务受到重创，原基金公司作为联合体中标PPP项目资本金融资业务基本停滞，项目公司贷款也很难同比例到位。这些文件的出台，对促进PPP项目规范融资有着积极的意义，但是现阶段对于PPP各方能否按照合约及时、足额、规范投融资到位则带来极大的挑战。

 

来源：《建筑经济》