为认真贯彻《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推动城乡建设绿色发展的意见》关于“推动传统建筑业转型升级,完善工程建设组织模式,加快推行工程总承包”要求,推进工程总承包专项审计调查发现问题整改落实,推动工程总承包市场健康发展,住房城乡建设厅、省发展改革委、财政厅、审计厅、省国资委近日出台了《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程总承包监督管理的通知》(川建行规〔2021〕19号)(以下简称“《通知》”)。现就有关问题解读如下。

一、出台背景

2020年4月,住房城乡建设厅、省发展改革委联合印发《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(川建行规〔2020〕4号)(以下简称“《省管理办法》”),制定推进工作方案,遴选156家试点企业、125个示范项目,培育一批双资质企业,印发标准招标文件和合同示范文本,推动工程总承包规范发展。

2021年3月,审计厅组织对“十三五”期间推动工程总承包建设情况进行了专项审计调查,发现在实施过程中部分项目存在发包时前期工作深度不够、合同管理和履行不规范、部分基本建设程序缺失或倒置、推进调度机制有待进一步加强等问题。

为进一步规范全省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包监督管理,推动工程总承包市场健康发展,住房城乡建设厅牵头并商请省发展改革委、财政厅、审计厅、省国资委五部门共同印发了该《通知》。

二、《通知》的主要依据

   主要依据包括:《建筑法》《招标投标法》《招标投标法实施条例》《政府投资条例》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推动城乡建设绿色发展的意见》《住房和城乡建设部、国家发展改革委关于印发<房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法>的通知》(建市规〔2019〕12号)《四川省人民政府办公厅关于推动四川建筑业高质量发展的实施意见》等法律法规规章和规范性文件。

三、主要内容

《通知》共四部分。在执行《省管理办法》基础上,新要求、新内容主要体现在:

一是进一步规范项目决策审批程序,强化政府投资项目监管和基本建设程序监管;二是规范工程总承包监管,要求严格把控工程总承包单位资质条件;三是规范招投标行为,细化招标阶段、招标条件、招标文件编制,明确招标控制价编制和暂估价项目分包招标主体;四是指导合同及计量计价,规范项目结算;五是加强转包和违法分包监管;六是明晰了部门工作职责,提出了五项工作保障措施。

《通知》丰富完善了《省管理办法》,在部门分工、规范要求、监管措施等方面有一定突破和创新,具有较强针对性和可操作性。

四、《通知》重点内容解读

(一)明晰了相关主管部门工作职责。对各级住房城乡建设、发展改革、财政、审计、国有资产主管部门关于工程总承包监管的工作职责做了明确。关于政府投资项目工程总承包发包条件的初步设计审批事项,明确“各级发展改革主管部门按照《政府投资条例》及相关规定,根据与各级住房城乡建设主管部门职责分工,做好政府投资项目初步设计和投资概算审批相关工作。”

(二)进一步规范项目决策审批程序。基本建设程序对于工程建设的项目决策、勘察设计、建筑施工、质量安全以及投资效益等具有重要的保障作用。《通知》重申各级主管部门要依法依规履行项目审批、核准、备案、许可等程序,加强政府投资项目投资决策和实施监管,严格执行法定基本建设程序,不得因采用工程总承包建设模式而违法减少或倒置基本建设程序。

(三)进一步规范招标阶段和招标条件。《通知》规定:“工程总承包项目招标前,应完成项目工程勘察,明确建设范围、建设规模、建设标准、功能要求等条件,并具有成熟的技术方案。”并增加“政府投资项目以外的国有资金占控股或者主导地位的项目”发包要求:“应当在完成初步设计,或取得建设工程规划许可证,或设计方案审定后进行工程总承包项目招标。”对此类项目招标发包时项目应达到的推进阶段和应满足的深度规定(即《建筑工程设计文件编制深度规定》《市政公用工程设计文件编制深度规定》相关要求)作出了明确要求。同时明确:“使用功能、建设规模、建设标准及投资规模等不明晰、不具备工程总承包发包条件的项目(含片区开发的打捆项目等),不适宜采用工程总承包建设模式招标。”对包含在工程总承包范围内依法必须进行招标的暂估价工程、货物、服务分包的实施主体作了明确。

(四)进一步细化了转包和违法分包情形。《通知》细化明确:“在工程总承包范围内依法必须进行招标的暂估价工程、货物、服务的分包,应当依法招标,严禁不经招标直接委托分包。”“工程总承包单位不得将项目的全部设计和施工业务支解后发包给其他单位,也不得将主体设计或者主体结构、关键性专业施工业务分包给其他单位。施工分包单位除建筑劳务分包外,不得再分包;设计分包单位不得再分包。”

(五)进一步规范合同计价和结算。《通知》对工程总承包合同、招标控制价(最高投标限价)的编制要求等作了明确,对工程总承包项目实施过程中的履约行为做出了禁止性规定,规范了变更、签证、结算和决算审核要求。要求“不得随意扩大建设规模和提高建设标准,不得违法签订与招标文件规定、总承包合同约定实质内容相背离的补充合同(协议)”“加强变更及签证管理,坚决杜绝低价中标、高价结算”。

《通知》是《省管理办法》补充完善,同步实施,自印发之日起施行,有效期至2025年6月30日。

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